A TENSÃO ENTRE NEUTRALIDADE FISCAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA REFORMA TRIBUTÁRIA: A MANUTENÇÃO DA ZONA FRANCA DE MANAUS, DAS DEMAIS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO E A URGÊNCIA DOS FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL À LUZ DA TRIBUTAÇÃO VERDE.
Amarildo Ibiapina
Alvarenga (*)
RESUMO
O
presente artigo analisa os impactos da Emenda Constitucional nº 132/2023 sobre
as políticas de desenvolvimento regional e ambiental no Brasil. O ecossistema
do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) Dual prioriza o princípio da
neutralidade ao vedar a concessão discricionária de incentivos fiscais (Art.
156-A, X, da CF). Contudo, para mitigar o esvaziamento econômico de regiões
periféricas e cumprir o mandamento de sustentabilidade ecológica, o
constituinte derivado inseriu o Art. 92-B no ADCT. Esse dispositivo salvaguarda
o diferencial competitivo das Áreas de Livre Comércio (ALCs) e da Zona Franca
de Manaus (ZFM). Adicionalmente, examina-se o diálogo desses regimes com a nova
ordem da "Tributação Verde" (Art. 145, § 3º e Art. 225 da CF) e a
imperatividade da regulamentação dos novos Fundos de Desenvolvimento
Sustentável. O método de abordagem é o hipotético-dedutivo, com revisão
bibliográfica e documental.
Palavras-chave: Reforma
Tributária; Áreas de Livre Comércio; Princípio da Defesa do Meio Ambiente;
Fundos de Desenvolvimento; IVA Dual.
1
INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA TEÓRICA DAS ÁREAS DE LIVRE COMÉRCIO
A
formação do espaço econômico brasileiro é marcada por profundas assimetrias
regionais. Na literatura econômica, François Perroux (1967) formulou a Teoria
dos Polos de Crescimento, demonstrando que o desenvolvimento não ocorre de
forma homogênea, mas se concentra em pontos geográficos dotados de vantagens
comparativas e infraestrutura. Para o autor, as forças de mercado tendem a
aprofundar as desigualdades territoriais caso o Estado não intervenha por meio
de indutores de descentralização econômica.
No
cenário nacional, essa foi a premissa que justificou a criação da Zona Franca
de Manaus (ZFM) e, posteriormente, das Áreas de Livre Comércio (ALCs).
Localizadas estrategicamente em regiões fronteiriças da Amazônia Ocidental e do
Amapá, as ALCs (Macapá/Santana, Boa Vista, Bonfim, Guajará-Mirim, Tabatinga, Brasiléia, Epitaciolândia
e Cruzeiro do Sul) foram instituídas como instrumentos multidimensionais de
integração nacional e de soberania.
Historicamente,
o mecanismo jurídico utilizado para operacionalizar esses polos baseou-se na
extrafiscalidade tributária, materializada na concessão de isenções e
desonerações de tributos federais e estaduais (IPI, PIS, Cofins e ICMS). Com o
advento da Emenda Constitucional nº 132/2023, o desenho constitucional do
consumo foi alterado para o modelo do IVA Dual, cindido na Contribuição sobre
Bens e Serviços (CBS) e no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). O Art. 156-A,
inciso X, da Constituição Federal estabeleceu vedação expressa à concessão de
incentivos de forma unilateral pelos entes federados, visando sepultar a
"guerra fiscal".
Todavia,
diante do risco de um colapso dessas economias regionais, o constituinte
derivado inseriu o Art. 92-B no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT). O dispositivo positivou e preservou todas as ALCs
existentes em 31 de maio de 2023, determinando que as leis instituidoras do IBS
e da CBS garantam o diferencial competitivo por meio de mecanismos específicos
até o ano de 2073, sob o regramento geral estipulado pela Lei Complementar nº
214/2025.
2 O
DIÁLOGO COM O PRINCÍPIO DA DEFESA DO MEIO AMBIENTE: TRIBUTAÇÃO VERDE E OS
ARTIGOS 145, § 3º E 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A
manutenção e a proteção jurídica das Áreas de Livre Comércio e da ZFM
transcendem a mera compensação econômica regional, alinhando-se diretamente com
o arcabouço constitucional de proteção ecológica. A Reforma Tributária inovou
ao acrescentar o parágrafo 3º ao artigo 145 da Constituição Federal,
positivando expressamente novos vetores estruturantes:
§ 3º O
Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da
transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio
ambiente. (BRASIL, 1988, grifo nosso)
A
inserção da defesa do meio ambiente como princípio expresso do Sistema
Tributário Nacional cria um liame indissociável com o Artigo 225 da Carta
Magna, que assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado como bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida.
Danieleski
(2025) aponta que a extrafiscalidade ambiental deixa de ser uma faculdade do
legislador e passa a ser um mandamento de otimização sistêmica. Sob essa ótica,
a preservação do diferencial competitivo das ALCs atua como um "Polo
Verde". Ao garantir alternativas econômicas viáveis de comércio, serviços
e industrialização de baixo impacto nessas faixas de fronteira, a norma
tributária desestimula as atividades econômicas predatórias, tais como o
desmatamento ilegal, a grilagem de terras e o garimpo clandestino na região
amazônica.
O
incentivo fiscal cumpre, portanto, uma função ecológica: viabiliza a fixação do
homem na Amazônia sob um modelo de desenvolvimento sustentável, transformando o
benefício fiscal em instrumento legítimo de cumprimento dos objetivos traçados
pelo Art. 225. Esse dispositivo do texto original da Constituição, além de assegurar
a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações, comando fortalecido pela Reforma Tributária do Consumo (EC 132/2023).
3 A
URGÊNCIA NA REGULAMENTAÇÃO DOS FUNDOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Apesar de
manter o diferencial competitivo na cobrança do IVA Dual (via alíquota zero e
créditos presumidos regulados na LC 214/2025), o constituinte reconheceu que a
dependência exclusiva da desoneração fiscal fragiliza a economia regional a
longo prazo. Por essa razão, o Art. 92-B do ADCT determinou a criação de
mecanismos financeiros de transferência direta de recursos. Existe, portanto,
uma impositiva e urgente necessidade de regulamentação, por meio de Lei
Complementar, de dois fundos estratégicos necessários a manutenção dessas áreas:
3.1 Fundo
de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas (Art.
92-B, § 2º, ADCT)
Este
fundo será constituído obrigatoriamente com recursos financeiros oriundos da
União e por ela gerido. A inovação federativa repousa na garantia de efetiva
participação do Estado do Amazonas na governança e na definição das políticas
públicas de aplicação de recursos. O objetivo central do fundo é fomentar o
desenvolvimento e a diversificação das atividades econômicas locais,
financiando a transição para a bioeconomia e infraestruturas tecnológicas,
diminuindo a dependência histórica do Polo Industrial de Manaus (PIM).
3.2 Fundo
de Desenvolvimento Sustentável dos Estados da Amazônia Ocidental e do Amapá
(Art. 92-B, § 6º, ADCT)
Destinado
a proteger o Amapá e os estados que compõem a Amazônia Ocidental (Acre,
Rondônia e Roraima), o fundo será mantido com dotações orçamentárias da União.
Sua governança assegura a participação desses estados na formulação das
diretrizes de investimento. O foco reside no fomento ao desenvolvimento
sustentável e na diversificação produtiva de base regional, estruturando
cadeias logísticas integradas para as Áreas de Livre Comércio.
A demora
na regulamentação desses fundos impede o planejamento econômico e a atração de
investimentos de longo prazo no bloco amazônico. Sem as balizas de partilha e o
volume orçamentário anual definidos em lei complementar, as ALCs enfrentam um
cenário de transição fiscal desprovido da devida contrapartida de fomento
estrutural.
4
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Reforma
Tributária operou uma profunda quebra de paradigma econômico e fiscal no
direito constitucional brasileiro. Ao preservar as Áreas de Livre Comércio
vigentes em maio de 2023 por meio do Art. 92-B do ADCT, o legislador evitou o
colapso socioeconômico imediato das regiões periféricas e atendeu ao princípio
de defesa do meio ambiente inserido no Art. 145, § 3º.
Contudo,
para que o modelo do IVA Dual não resulte no enfraquecimento gradual dessas
regiões periféricas, a regulamentação dos Fundos de Desenvolvimento Sustentável
é de urgência inafastável. Somente a conversão dos antigos subsídios fiscais
implícitos em investimentos explícitos em infraestrutura logística e
bioeconomia garantirá o cumprimento das promessas constitucionais de redução
das desigualdades regionais e preservação ambiental da Amazônia.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da
República, 1988. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 21 ago. 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário
Nacional. Brasília, DF: Diário Oficial da União, 2023. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm.
Acesso em: 21 ago. 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e
Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Brasília, DF:
Diário Oficial da União, 2025. Disponível em:
https://www.camara.leg.br/noticias/1127237-regulamentacao-da-reforma-tributaria-e-sancionada-conheca-a-nova-lei/.
Acesso em: 21 ago. 2026.
DANIELESKI,
Viviane Moraes. Reforma tributária e o "imposto do pecado": a defesa
do meio ambiente como um princípio tributário explícito no art. 145, §3°, CF. Revista
de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, Belo
Horizonte, v. 17, n. 2, p. 112-128, set. 2025. Disponível em:
https://periodicos.ufmg.br/index.php/revice/article/view/e55054/e55054. Acesso
em: 21 ago. 2026.
PERROUX,
François. A Economia do Século XX. Lisboa: Herder, 1967.
(*) é Auditor Fiscal da Sefin/RO,
Professor de Direito Tributário e Julgador do TATE/RO. Graduado em
Administração (UnB) e em Direito (UNIR). Pós-graduado em Auditoria Fiscal e
Tributária (FATEC/RO) e em Direito Processual Civil (UNIR).
